Depuis l’Accord de Nouméa en 1998 et plus précisément la Loi organique du 19 mars 1999, les Provinces sont compétentes en matière de gestion de l’environnement. La Provinces des Iles a le mérite d’explorer et d’utiliser au mieux les marges d’initiatives et d’innovation que lui confère cette nouvelle responsabilité pour élaborer une réglementation qui « colle » au plus près aux réalités environnementales, sociales, culturelles qui lui sont propres.
Pour bien saisir le sens du projet qui nous est soumis, il est essentiel de le resituer dans le cadre de référence où il est appelé à s’inscrire, et plus particulièrement l’article 110-3 auquel il est fait référence dans l’article 241-2, et qui s’énonce comme suit :
« Article 110-3 : Le principe unitaire de vie qui signifie que l’homme appartient à l’environnement naturel qui l’entoure et conçoit son identité dans les éléments de cet environnement naturel constitue le principe fondateur de la société kanak.
Afin de tenir compte de cette conception de la vie et de l’organisation sociale kanak, certains éléments de la Nature pourront se voir reconnaitre une personnalité juridique dotée de droits qui leur sont propres, sous réserve des dispositions législatives et réglementaires en vigueur ».
L’approche de la Province des Iles est originale, mais comporte à notre sens des points qui mériteraient d’être éclaircis.
1. Des termes et des concepts qui devraient faire l’objet d’explications et d’une définition plus précise
Les 3 niveaux de biodiversité qui figurent dans la Convention de Rio en 1992, sont énoncés comme suit :
« Le concept de la biodiversité fait référence à l'ensemble des composantes et des variations du monde vivant et les scientifiques y distinguent trois niveaux d'organisation : la diversité écologique (les écosystèmes) ; la diversité spécifique (les espèces) ; la diversité génétique (les gènes).»
Cette répartition du vivant aurait eu sa pertinence aux Iles où les espèces vivantes se répartissent principalement entre deux écosystèmes : le milieu terrestre et le milieu marin.
Dans son projet, la Province retient trois régimes de protection :
Article 241-2
Les espèces animales et végétales ainsi que certains sites naturels en province des Iles Loyauté bénéficient d’un régime de protection adapté à leur vulnérabilité et à leur valeur culturelle…. Certaines espèces vivantes et certains sites naturels …sont soumis à un régime de protection renforcée, d’autres espèces sont soumises à un régime de protection spéciale, le reste du vivant bénéficie du régime de protection ordinaire
Les concepts de régime de protection renforcée, spéciale et ordinaire mériteraient à notre sens d’être davantage expliqués. Quelle est la définition de chacun de ces régimes, qu’est-ce qui les caractérise ? Qu’est-ce qui les distingue ? Comment se mesure la vulnérabilité et quels sont les critères pour déterminer leur classement ? Certains espaces pourraient relever simultanément des 3 régimes. Dans ce cas, quelles règles seront alors mises en application par les autorités chargées de sa gestion ? Que faut-il entendre par « biodiversité ordinaire » ?
Article 242-1
« Sous réserve des usages alimentaires et culturels des Loyaltiens, des usages domestiques et des usages commerciaux respectueux d’un développement durable et du bien-être animal, les prélèvements ou destruction d’espèces ou d’habitats non justifiés sont interdits »
Le concept « d’usage commercial respectueux d’un développement durable » mériterait d’être précisé pour éviter tout malentendu. Quel régime de protection réserve-t-on aux roussettes, aux trocas ou aux holothuries ?
2. Un ancrage culturel fort mais un étayage méthodologique et des références scientifiques défaillants
Nous ne pouvons que soutenir et encourager l’ancrage culturel fort de ce projet. Il ne doit pas toutefois se faire au détriment de bases scientifiques avérées, universellement admises.
Article 242-3
« La liste mentionnée à l’article 242-2 (des espèces soumises au régime spécial) est établie par l’assemblée de la province et identifie les espèces protégées bénéficiant du régime de protection spéciale, au sens de la présente section Elle figure en annexe »…Le bureau de l’assemblée de la Province est habilité à modifier la liste…Des modalités particulières de protection peuvent être adoptées pour une espèce protégée par délibération du Bureau de l’assemblé de province….En cas d’urgence, le Président de l’Assemblée de Province peut modifier la liste des espèces protégées….»
Aucune étude ni inventaire scientifique préalable ne sont prévus pour établir la liste qui ne figure pas en annexe. En urgence, la modification de la liste peut se faire sans avis scientifique préalable. Le projet de réglementation ne mentionne pas l’étude d’impact ni la consultation du public qui sont pourtant des procédures habituelles.
3. Les dérogations
Les dérogations sont nombreuses pour des raisons diverses et variées Il convient de les prévoir, mais aussi de veiller au risque d’abus ou de dérogation par complaisance, puisqu’elles peuvent être accordées par le Président de la Province, sans la moindre étude d’impact préalable ni d’avis scientifique.
Article 242-10
« Il peut être dérogé aux interdictions prévues à l’article 242-4, concernant les espèces mentionnées au 2° de l’article 42-2, par arrêté du président de province…lorsque des intérêts de nature sociale ou économique le justifient et en l’absence de solution alternative satisfaisante »
Sous couvert d’intérêts de nature sociale ou économiques, qui ne sont pas nécessairement d’intérêt général, des décisions sont prises pour contourner des contraintes environnementales. Qui évalue l’intérêt économique et le caractère satisfaisant d’une solution alternative ? Cet article ouvre une brèche au conflit d’intérêt. Quand de gros intérêts sont en jeux, les décideurs ont tendance à privilégier l’économie au détriment de la protection de la biodiversité.
4. Une gouvernance pyramidale où la participation citoyenne est réduite à la part congrue.
Le respect d’une réglementation et l’efficacité de sa mise en œuvre dépendent largement de l’information, de l’adhésion et de la participation de la population. L’article ci-dessous est l’un des rares qui évoque l’information du public. L’ensemble des mesures repose principalement sur l’engagement de l’assemblée de province, son bureau, les autorités coutumières et principalement le Président de la Province habilité à accorder de nombreuses dérogations. Il cumule aussi parfois des fonctions difficilement compatibles, par exemple représenter en justice une entité naturelle et agir au nom de cette entité quand des intérêts économiques sont en jeu, à la limite du conflit d’intérêt.
Article 242-1
« Les services provinciaux compétents mettent en place des actions de sensibilisation auprès de la population loyaltienne quant à la nécessité de la protection de la biodiversité ordinaire »
5. Agir sur les causes de la perte de la biodiversité
La protection de la biodiversité dépend pour une grande part à notre capacité à identifier les menaces et les causes de sa dégradation, de sa destruction et de sa perte. Le projet qui nous est soumis ne les évoque que marginalement. En 1992, la Convention de Rio faisait en avait identifié quelques-unes :
• Changements dans l'utilisation des terres (par exemple, la déforestation, la monoculture intensive, l'urbanisation)
• Exploitation directe comme la chasse et la surpêche
• Changement climatique
• Pollution
• Espèces exotiques envahissantes
Localement, on pourrait aujourd’hui en compléter la liste et la préciser par : les feux de brousse, la gestion des déchets, la pollution de l’air, la pollution sonore, l’usage d’OGM et de pesticides, l’altération du trait de côte…Dans la réglementation sur la protection de la biodiversité aux Iles, quels moyens la Province envisage-t-elle de mettre en œuvre pour lutter contre ces causes ?
6. L’attribution aux éléments naturels d’un statut juridique d’entités naturelles, sujet de droit.
Le principe qui consiste à attribuer aux éléments de la nature un statut juridique de droit a été mis en œuvre en Nouvelle Zélande et d’autres pays. Cette démarche serait une première en Nouvelle Calédonie.
Article 242-16
….les éléments de la nature, espèces vivantes et sites naturels énumérés à l’article 242-17 se voient reconnaitre la qualité d’entité naturelle sujet de droit …Chaque entité naturelle sujet de droit dispose d’un intérêt à agir, exercé en son nom par le Président de la Province des Iles sur saisine de leur porte-parole….
Dans un premier temps, seules deux espèces, les requins et les tortues marines sont désignées pour bénéficier de ce régime selon l’article 242-17. D’autres espèces et des sites et monuments pourront être ajoutés.
Article 242-20
Le président de l’assemblée de province désigne les porte-parole des entités naturelles sujets de droit. Un arrêté du Président de la Province fixe la liste des porte-parole…
Le principe est séduisant et nous déclarons y être favorables. Nous sommes toutefois réservés sur la procédure destinée à son application et sa mise en œuvre, qui peut générer des conflits au sein des communautés concernées. En ce qui concerne le régime des entités naturelles sujet de droit, il apparaît clairement que le Président de la province joue un rôle central. Il nous parait essentiel pour le bon fonctionnement de ce dispositif de prévoir un arbitrage par une instance extérieure indépendante.
Question : Sur un plan juridique, un recours au nom d’une entité naturelle sujet de droit est-il recevable au tribunal en Nouvelle Calédonie sachant que cette réglementation n’est pas applicable dans les autres Provinces ?
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